O sytuacji na rynku zamówień publicznych, wiedzy i kompetencjach polskich zamawiających, rozmawiamy z Dariuszem Kobą, który będzie również jednym z prelegentów Polskiego Kongresu Wykonawców Zamówień Publicznych, w którym można uczestniczyć m.in. w ramach naszego Abonamentu Szkoleniowego.
Witold Jarzyński: Jak ocenia Pan wiedzę zakupową polskich zamawiających publicznych?
Dariusz Koba: Jeśli chodzi o znajomość przepisów, orzecznictwa i doktryny – jest bardzo dobrze. Wszyscy znają ustawę na pamięć, mają pod ręką 3-4 komentarze, do których zaglądają na co dzień, każdy korzysta z SzuKIO lub innych wyszukiwarek wyroków. Emocjonują się niuansami interpretacyjnymi, potrafią podzielić włosa nie tylko na cztery, ale i na szesnaście (albo i więcej). To bardzo budujące. Ciągle spotykam pasjonatów zamówień publicznych i jestem przekonany, że w innych branżach tego nie ma.
WJ: Na pewno?
DK: Może nie jestem obiektywny, ale nie widziałem księgowych, czy kadrowe dyskutujące o swojej pracy z pasją zamawiaczy. Potrafią rozkminić każdy problem interpretacyjny. Wielu ma jednak zasadnicze trudności z odpowiedzią na fundamentalne pytania.
WJ: Jakie to pytania?
DK: Po co są zamówienia? Jaka powinna być rola zamawiaczy w procesie? Co to jest strategia zakupowa? Na czym polega efektywność?. Ewentualnie, dlaczego wpływa tak mało ofert?
Jesteśmy mistrzami UE w przestrzeganiu przepisów (naprawdę uważam, że olbrzymia większość korekt finansowych wynika ze złośliwości kontrolujących i stosowania podwójnych standardów). Nie umiemy jednak kupować efektywnie.
WJ: Dlaczego tak jest?
DK: Stosujemy jedną strategię: przetarg nieograniczony (90% postępowań), wybór najtańszej oferty (85% postępowań), ryczałtowa umowa z ryzykiem przypisanym wykonawcy (brak rzetelnych danych, szacuję na ponad 90%).
WJ: Jaki jest tego efekt?
DK: W rezultacie mamy 2,1 oferty na przetarg w sytuacji, gdy w Niemczech wpływa 8 i jedną ofertę w 52,9% postępowań (26,8% w Niemczech). Wykonawcy pokazują zamawiającym czerwoną kartkę. Nie akceptują obyczajów obowiązujących na rynku zamówień publicznych w Polsce. To szok, bo 200 mld zł leży na ulicy i (niemal) nikt nie ma ochoty się po te pieniądze schylić. Wykonawcy wiedzą, że zamówienia publiczne do bardzo ryzykowny biznes i lepiej obchodzić je szerokim łukiem (ile jest rynek prywatny).
WJ: Zamawiający o tym nie wiedzą?
DK: Czy to jest jednak problem braku wiedzy? Nie. Wszyscy wiedzą, że istnieją inne tryby, niż przetarg nieograniczony. Wszyscy znają listę kryteriów pozacenowych zamieszczoną w art. 242 Pzp, każdy może poznać poradnik „Pozacenowe kryteria oceny ofert” zamieszczony na stronie UZP. Trudniej ze wzorami umów. Niemniej, powyższe przykłady pokazują, że to nie jest kwestia braku wiedzy, tylko niechęć stosowania innych rozwiązań.
WJ: Skąd ta niechęć?
DK: Z powszechnie panującego przekonania, że przyjdzie kontrola i nas ukarze. Czy to przekonanie jest uzasadnione? Można o tym dyskutować, jednak ja uważam, że nie trzeba. Gdy mówimy o konflikcie interesów, rozróżniamy rzeczywisty – zamawiający jest powiązany z wykonawcą, potencjalny – zamawiający jest powiązany z firmą, która może być wykonawcą i konflikt postrzegany – zamawiający nie ma żadnych relacji z wykonawcą, lecz wszyscy uważają, że ma. Mówimy o tym, że należy unikać również konfliktu postrzeganego – to, że jesteś czysty nie wystarczy. Podobnie należy oceniać działania kontroli. Niezależnie od tego, czy jest to pogląd uzasadniony, czy nie, samo przeświadczenie, że kontrola nas ukarze wystarcza do tego, aby działać przede wszystkim bezpiecznie. Nawet, jeśli kontrola nie zasługuje na krytyczną ocenę (a moim zdaniem zasługuje), powinna robić wszystko, aby zwalczać mity, że przyjdą i nas przeczołgają.
WJ: Problemem jest więc zły system kontroli zamówień publicznych?
DK: Czy ktoś kiedyś dostał nagrodę za efektywne zamówienia? Nie słyszałem. A może naganę za brak efektywności? Słyszałem o pojedynczych przypadkach. Jeśli jednak kontrola znajdzie braki w dokumentacji to z pewnością postawi zarzuty. I nie będzie słuchać tłumaczenia, że zasady nie zostały naruszone, że wpłynęła zapewniająca konkurencję liczba ofert, że efektywnie wykonano zamówienie. To zrozumiałe, że zamawiacze starają się jak najlepiej wykonać to, czego oczekuje od nich kontrola. I za żadne skarby nie uczynią niczego, co podnosiłoby prawdopodobieństwo nie tylko zarzutów, ale nawet pytań. Jeśli zrobimy przetarg ograniczony, kontrola zapyta dlaczego? Będziemy musieli się tłumaczyć. Po co się tłumaczyć? I jak, aby zaspokoić kontrolę? To zbędne i niebezpieczne. Lepiej ogłosić przetarg nieograniczony. Jeszcze śmieszniej jest z kryteriami, ponieważ wagę ceny powyżej 60% trzeba uzasadnić – lepiej tego nie robić. W efekcie cena ma wagę 60% również w przypadku, gdy z oczywistych powodów, które jednak trzeba spisać, powinna mieć 100%. Czy należy mieć o to pretensje do zamawiających? Tak zostali nauczeni, wytresowani.
WJ: Czy wszyscy tak postępują?
DK: W zdecydowanej większości. Podam przykład. Przygotowałem ostatnio dla klienta postępowanie, m. in. kryteria oceny ofert. Kryteria niewymierne, wymagające eksperckiej oceny. Szefowa zamówień mało nie dostała zawału serca. Przeszukała setki postępowań, aby wykazać, że nikt tak nie robi. I wysłuchała wielu znajomych o tym co nam zrobią, gdy przyjdą. Niestety, strach przed kontrolą paraliżuje. A mnie serce boli, bo znamy się wiele lat i wiem, że ma wielki potencjał, który został zniszczony przez kontrole. Mam w takich przypadkach ochotę udusić gołymi rękoma tych wszystkich, którzy zastraszyli polskich zamawiaczy.
WJ: Jakich kompetencji obecnie najbardziej brakuje polskim zamawiającym?
DK: Jeśli popatrzeć na Europejskie Ramy Kompetencyjne Nabywców Publicznych ProcurCompEU, to znamy przepisy, umiemy pisać specyfikacje, nauczyliśmy się stosować narzędzia informatyczne. I tyle, trzy kompetencje z trzydziestu mamy opanowane.
WJ: Tylko tyle?
DK: Obawiam się, że takak, reszta leży odłogiem:
- Opracowanie polityki zakupowej i strategii zakupowej, analiza rynku opracowanie koncepcji zakupowej – brak, obowiązuje tylko jedna strategia, o czym już było
- Analiza rynku – prawie nikt tego nie robi, większość nawet nie widzi potrzeby
- Ocena ofert – cena 100% albo cena 40%, termin 20% i gwarancja 20% to jest wszystko, co znajdziemy w 90% przetargów
- Negocjacje – po co to zamawiającym, skoro nie stosują trybów negocjacyjnych
- Rozwiązywanie konfliktów – idziemy do KIO i z głowy
- Zarządzanie umową – to nie jest uważane za część zamówień publicznych, tym mniej Logistyka i zarządzanie zapasami, Odbiory i płatności, Raportowanie i ewaluacja
- Prawo umów – niewielu jest takich, którzy się starają; nie tyle poznać księgę 3 Kodeksu cywilnego, co praktyczne sposoby formułowania klauzul umożliwiających zarządzanie zmianą w trakcie realizacji umowy
- Proces zamówienia – czyli co? i po co miałbym to wiedzieć?
- Zarządzanie wykonawcami – jak można w ogóle pomyśleć o czymś takim, wykonawcy wyłaniają się z mgły i w mgle znikają, zamawiający nie może przecież mieć żadnych relacji z wykonawcami
- Zamówienia zrównoważone (strategiczne) – w większości są to działania pozorne, podejmowane wyłącznie dla celów statystycznych
- Znajomość produktów – to nie jest rola zamawiaczy
WJ: Są jeszcze kompetencje miękkie, bardzo istotne w biznesie, negocjacjach itd.
DK: Jeśli chodzi o kompetencje miękkie (osobiste, międzyludzkie, wyniki), to nikt nie widzi potrzeby ani sensu ich zdobywania. A tam właśnie tkwią największe potrzeby.
WJ: Czym to skutkuje?
DK: Konsekwencje są wielorakie, ale gdybym miał jednym słowem określić największy problem, jaki mają zamawiający z zamówieniami, to byłby to konflikt, ciągły konflikt między zamówieniami a komórkami merytorycznymi. Komórki merytoryczne oskarżają zamówienia o utrudnianie, że wszystko blokują, że nie da się osiągnąć celów organizacji. Zamówienia o komórkach merytorycznych zwykle myślą, że mają oni ulubionych wykonawców, z którymi piją i szyją pod nich przetargi. Obie strony poświęcają sporo energii w udowodnienie drugiej, że jest winna. Żaden sensowny proces zakupowy nie przejdzie w takim otoczeniu. Niezależnie od tego, kto jest winien zamawiającym bardzo przydałyby się takie kompetencje, jak: umiejętności komunikacyjne, współpraca, relacje z klientami, zarządzanie projektami. Jak w soczewce widać ten problem w kompetencji Ukierunkowanie na wyniki, czyli kompetencji nr 29 z ProcurCompEU. Zamawiający koncentrują się jedynie na wybranych wynikach (KPI): szybko, bezproblemowo zawrzeć umowę. I pod tym względem jesteśmy najlepsi: średni czas trwania postępowań w Polsce to 92 dni, podczas, gdy w Niemczech 109, a we Włoszech – 344. Nie zwracamy uwagi, z przyczyn, o których już było, na rezultaty realizacji zamówienia (nie postępowania), czyli czy osiągnięto cele? Czy osiągnięto je na najkorzystniejszych warunkach rynkowych? Czy pozyskano oferty wykonawców zwykle nie ubiegających się o zamówienia? Brakuje ekonomicznego, biznesowego podejścia. Ale jak tu oczekiwać efektywnego podejście, gdy wymaga ono zastosowania narzędzi zwiększających prawdopodobieństwo odwołań lub zarzutów kontroli.
WJ: Co może to zmienić?
DK: Jeśli nie zmienimy podejścia do kontroli zamówień publicznych, nic się nie zmieni. Dopóki kontrola będzie sprawdzała porządek w papierach, dopóty będziemy się o niego starać. Dopóki kontrola będzie pytać dlaczego przetarg ograniczony – nie będziemy go stosować. Itp., itd. Trzeba byłoby zmienić kryteria kontroli. Proponowałem w jednym z tekstów (dostępnych na mojej stronie) nową, inną check-listę. Niestety, kontrole nie są tym zainteresowane. W takiej sytuacji pozostaje podziwiać tych nielicznych zamawiających, którzy – mając świadomość, że nikt tego nie doceni, a na dodatek, że wiąże się to z dużym ryzykiem – starają się robić zamówienia efektywnie. Dobierają strategię zakupową do specyfiki kategorii i konsekwentnie ją wdrażają. Chwała bohaterom!
- Szukasz szkoleń prawniczych? Sprawdź nasz kalendarz wydarzeń >>>
- Abonament szkoleniowy. Sprawdź ile zaoszczędzisz >>>
