Wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Kiedy Inwestor może rozpocząć roboty budowlane?
Inwestor w określonych przypadkach ma możliwość przystąpienia do robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna.
Tekst ukazał się pierwotnie w piśmie Prawo Budowlane.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Przepis art. 28 ust. 1 p.b. w aktualnym brzmieniu, obowiązuje od 28 czerwca 2015r., kiedy to na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), wykreślono z jego treści sformułowanie „ostatecznej” odnoszące się do decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przepis art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji, należało rozumieć jako przepis szczególny wobec regulacji zawartej w art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej k.p.a., która przewiduje możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie jest ostateczna, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.) oraz gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4 k.p.a.). Art. 28 ust. 1 p.b. w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Takie rozumienie art. 28 ust. 1 p.b. było przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie (Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), str. 239–240, Warszawa 2014). Zmiana polegająca na usunięciu z art. 28 ust. 1 p.b. słowa „ostatecznej”, miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych [1].
Przepis art. 28 ust. 1 p.b., w brzmieniu po nowelizacji, należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może, zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a[2].
Decyzja ostateczna
Decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna, gdy upłynął termin do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę wydanego w I instancji (przez starostę lub wojewodę) lub decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji (wojewodę lub Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i może (lub powinna) być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ.
Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji
Z art. 130 § k.p.a. wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1), a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2).
Zasada niewykonywania decyzji administracyjnej przed upływem terminu do wniesienia odwołania dotyczy zarówno wykonalności w trybie przymusowym, w drodze postępowania egzekucyjnego, jak i dobrowolnego wykonania decyzji przez stronę.
W literaturze można znaleźć pogląd, że zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu wniesienia odwołania dotyczy organu administracji publicznej, nie zaś strony, Oznacza to, że strona po doręczeniu lub ogłoszeniu treści decyzji może przystąpić do jej wykonania, i to niezależnie od tego, czy decyzja nadaje jej uprawnienia, czy obciąża obowiązkiem, w tym ostatnim przypadku strona może bowiem być zainteresowana natychmiastowym wykonaniem obowiązku, zwłaszcza wtedy, gdy nie zamierza wnosić odwołania. Z przepisu art. 130 § 1 k.p.a. wynika zatem, że to organ administracji publicznej nie może przed upływem terminu wniesienia odwołania skutecznie żądać od strony wykonania decyzji ani też przystąpić do przymusowego jej wykonania[3]. Niektórzy komentatorzy Prawa budowlanego stoją na stanowisku, że art. 28 ust. 1 p.b., jako lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przewiduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest natychmiastowo wykonalna z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi, a dopiero wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie[4].
Wydaje się jednak, że tak rozumiana natychmiastowa wykonalność (poza przypadkami określonymi w art. 130 § 3 i 4 k.p.a.) nie powinna mieć zastosowania do decyzji o pozwoleniu na budowę. Chcąc zinterpretować art. 28 ust. 1 p.b.. zgodnie z rozwiązaniami systemowymi, wynikającymi głównie z kodeksu postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że przepis ten wyraża przede wszystkim zasadę, że podstawowym środkiem reglamentacji prawnobudowlanej w Polsce pozostaje pozwolenie na budowę, a wyjątki od tej zasady przewidują art. 29–30. Nie można natomiast przyjmować, że od wejścia w życie nowelizacji z 2015 r. zasadą stała się wykonalność pozwolenia na budowę przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy stosować art. 130 § 1 k.p.a., a także art. 130 § 2 k.p.a. Oznacza to, co wskazano wyżej, że wobec decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 oraz § 4 k.p.a. Trudno w związku z tym podzielić pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi kolejny, obok wymienionych w art. 130 § 3 oraz § 4 k.p.a., wyjątek od zasady z art. 130 § 1 k.p.a. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna, ani celowościowa, ani systemowa zarówno art. 130 k.p.a., jak i art. 28 p.b[5].
Zasada według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, nie będzie miała zastosowania, w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 oraz § 4 k.p.a.
Rygor natychmiastowej wykonalności
Zgodnie z art., 130 § 3 k.p.a. przepisów § 1 (przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu) i 2 (wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji) nie stosuje się w przypadkach, gdy:
1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);
2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma zatem ten skutek, że przed upływem terminu wniesienia odwołania decyzja ta ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania od niej przez którąkolwiek ze stron nie wstrzymuje jej wykonania.
Natychmiastowa wykonalność przysługuje niektórym decyzjom z mocy ustawy. Przykładem decyzji, która jest natychmiastowo wykonalna z mocy ustawy, jest decyzja o pozwoleniu na budowę sieci przesyłowej, o której mowa w ustawie z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1199) i decyzja o pozwoleniu na budowę, obejmująca gazociąg przesyłowy, o której mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1286 z późn. zm.).
Innym decyzjom, w tym decyzjom o pozwoleniu na budowę, rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany przez organ administracji publicznej na podstawie art. 108 k.p.a. Zgodnie z § 1 art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (art. 108 § 2 k.p.a.).
Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Należy przyjąć, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny. Nadanie zaś decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na jej wyjątkowo ważny interes. W przypadku gdy organ uzna, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, wówczas powinien wydać postanowienie o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, co wymaga uzasadnienia w decyzji lub w postanowieniu. Ponieważ art. 108 k.p.a. przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być poddawane ścisłej wykładni[6].
Okolicznością uzasadniającą nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę może być np. konieczność wykorzystania środków unijnych lub wykonanie robót budowlanych w budynku, objętym ochroną konserwatorską, którego stan techniczny wymaga pilnego rozpoczęcia prac[7].
Wniesienie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie wstrzymuje wykonania tej decyzji, jednak organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać jej wykonanie (art. 135 k.p.a.). Za uzasadniony przypadek uprawniający organ do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę można uznać niezgodność tej decyzji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nieuwzględnienie postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach[8]. O wstrzymaniu wykonania decyzji organ orzeka z urzędu lub na wniosek strony w formie niezaskarżalnego postanowienia.
Decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron
Zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Powyższy przepis odnosi się do wykonywania decyzji pozytywnych, które zaspokajają żądanie stron postępowania administracyjnego. W przypadku pozwolenia na budowę przepis ten będzie miał zastosowanie gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania o jego udzielenie (np. gdy obszar oddziaływania obiektu budowlanego zamyka się w całości na działce na której został zaprojektowany, a jedynym właścicielem tej działki jest inwestor).
W przypadku gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może znaleźć zastosowanie również reguła określona w art. 127 § 1a k.p.a., zgodnie z którym decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. Uwzględnienie w całości żądania strony przesądza o możności odstąpienia od uzasadnienia decyzji, przy czym zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a., ta zasada dotyczy wyłącznie decyzji wydanych przez organ w pierwszej instancji oraz takich, które dotyczą jednej strony postępowania lub kilku stron o wspólnych i niesprzecznych interesach (np. kilku inwestorów). Przepis § 1a został dodany do art. 127 a k.p.a. na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803), która weszła w życie 12 maja 2023 r. Wprowadzona regulacja stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednak strona nadal ma możliwość doprowadzenia do uchylenia takiej decyzji na drodze sądowo-administracyjnej (por. art. 54 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.)).
Zaznaczyć należy, że w doktrynie prezentowany jest również pogląd, że do decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajdzie zastosowania art. 130 § 4, a co za tym idzie również art. 127 § 1a k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem decyzją zgodną z wolą stron, jeżeli można w niej nałożyć wiele dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści złożonego przez inwestora wniosku (np. obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego czy też nadzoru autorskiego)[9].
Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania
Decyzja nieostateczna podlega wykonaniu także wówczas, gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (art. 130 § 4 k.p.a.). Warunkiem wykonania nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest to, aby zrzeczenie się ostatniej strony zostało doręczone organowi administracji publicznej, który wydał decyzję, przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Co istotne zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna, a zatem podlega wykonaniu na podstawie reguł ogólnych k.p.a. Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania następuje przed upływem terminu do jego wniesienia (art. 127a § 1 k.p.a.), nie ma zatem przeszkód do złożenia takiego oświadczenia w tym samym dniu, w którym strony odebrały decyzję o pozwoleniu na budowę.
Ryzyko inwestora
Jak wskazano wyżej, inwestor w określonych przypadkach ma możliwość prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności. Ewentualne negatywne skutki rozpoczęcia budowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem będą jednak obciążać inwestora, który powinien mieć tego świadomość. Istnieje bowiem ryzyko, że w razie usunięcia z obrotu prawnego nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestor znajdzie się w sytuacji zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b (inne niż określone w art. 48 i 49f p.b. przypadki prowadzenia robót bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę), chyba że wcześniej, mając świadomość pozbawienia legalności jego działań budowlanych, sam przerwie roboty i jednocześnie zadba o dokonanie przez kierownika budowy odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy[10]. Nie można również prowadzenia robót budowlanych na podstawie niewykonalnego pozwolenia na budowę traktować jak rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle (tzn. samowolę budowlaną, określoną w art. 48 p.b.). Inna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany, nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę, a inna inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Autor: Daniel Biegalski
Tekst ukazał się pierwotnie w piśmie Prawo Budowlane.
[1] Por. wyrok NSA z 19 września 2016 r., II OSK 151/18
[2] Por. wyrok NSA z 12 czerwca 2022 r., II OSK 2271/21
[3] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 130, teza 2.
[4] A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 28, teza 7-8
[5] A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 28.
[6] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 108, teza nr 3-4.
[7] Por. wyrok NSA: z 10 lipca 2009 r. I OSK 987/08 i 16 stycznia 2007 r., II OSK 391/06; wyrok WSA w Warszawie: z 13 listopada 2015 r. IV SA/Wa 1049/15 i 27 września 2021 r. VII SA/Wa 1352/21
[8] Por. art., 25 ust. 3 a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych
[9] A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 28, teza 7.
[10] Por. wyrok NSA z 28 marca 2023 r., II OSK 851/20
