Artykuł ukazał się w piśmie Zamawiający. Zamówienia Publiczne w Praktyce
Autorka: Małgorzata Jodłowska
Dopuszczalne rozstrzygnięcia sądu zamówień publicznych zostały wyrażone w art. 588 ustawy z 11 września 2019 Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z ust. 1 sąd oddala skargę wyrokiem, jeżeli jest ona bezzasadna. Z kolei w sytuacji uwzględnienia skargi sąd zmienia zaskarżone orzeczenie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy, a w pozostałych sprawach wydaje postanowienie. W ust. 2 art. 588 wskazano również, że przepisy art. 533-577 i art. 563-567 stosuje się odpowiednio.
Art. 588 ust. 2 Pzp nie zawiera odesłania do art. 568 pkt 2 ustawy. Co za tym idzie w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, że dalsze postępowanie stało się zbędne lub niedopuszczalne winien zastosować art. 355 KPC w zw. z art. 391 § 1 zd. 1 KPC w zw. z art. 579 ust. 2 Pzp.
Znaczenie przepisów odsyłających zawartych w art. 588 ust. 2 Pzp
Dla rozstrzygnięcia skargi decydujące znaczenie ma odesłanie do przepisów stosowanych odpowiednio. Odesłanie do przepisów wskazanych w art. 588 ust. 2 Pzp nakazuje w postępowaniu skargowym stosować odpowiednio, niektóre, przepisy stosowane w postępowaniu przed Krajowej Izbą Odwoławczą.
Skoro zatem kwestia umorzenia postępowania skargowego nie została uregulowana w przepisach prawa zamówień publicznych, konieczne jest stosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego o apelacji i w konsekwencji również, przepisów dotyczących postępowania przed sądem pierwszej instancji.
W praktyce jednak, sąd zamówień publicznych umarzając postępowanie skargowe stwierdza, że podstawą takiego rozstrzygnięcia – w każdym przypadku – jest art. 588 ust. 3 Pzp, a nie art. 355 KPC. Zdaniem sądu zamówień publicznych przepis ten jest lex specialis w stosunku do Kodeksu postępowania cywilnego, a tylko w sprawach nieuregulowanych w Pzp możliwe jest stosowanie kpc o apelacji i w konsekwencji także, przepisów przed sądem pierwszej instancji.
Ponownie warto podkreślić, że art. 588 Pzp nie odsyła do art. 568 pkt 2) Pzp, a zatem przepisy ustawy nie regulują możliwości umorzenia postępowania skargowego, w przypadku stwierdzenia, że dalsze postępowanie stało się z innej przyczyny zbędne lub niedopuszczalne. W związku z powyższym konieczne jest stosowanie kodeksu postępowania cywilnego.
Umorzenie postępowania w przypadku stwierdzenia, że wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne
Zgodnie z art. 355 KPC Sąd umorzy postępowanie, jeżeli powód ze skutkiem prawnym cofnął pozew, strony zawarły ugodę lub została zatwierdzona ugoda zawarta przed mediatorem albo z innych przyczyn wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne. Przedkładając powyższe do postępowania skargowego sąd jest zobligowany do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy skarżący cofnął skargę albo z innych przyczyn wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne. Zbędność wyroku zachodzi, gdy skarżący nie ma już interesu w wywodzeniu i popieraniu skargi (skarżący osiągnął cel w inny sposób).
Przechodząc od teorii do praktyki – wykonawca składa odwołanie na zapisy SWZ, Krajowa Izba Odwoławcza oddala odwołanie. W związku z powyższym odwołujący składa skargę do sądu. Zamawiający (w trakcie postępowania skargowego) dokonuje czynności unieważnienia postępowania, ponieważ cena lub koszt najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Czy w takim przypadku można uznać, że kontrola wyroku Krajowej Izby Odwoławczej poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi jest zbędna i bezprzedmiotowa? Odpowiedź na tak postawione pytanie powinna być przecząca.
Prawo do sądu
Postępowanie skargowe zapewnia kontrolę orzeczenia wydanego w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Izbą Odwoławczą i w pełni realizuje zasadę prawa do sądu. Zasada ta została wyrażona w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu jest podstawowym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Skarga do sądu zamówień publicznych jest środkiem odwoławczym przewidziany w ustawie Pzp. Uwzględnienie zatem w polskim systemie prawnym skargi do sądu zamówień publicznych jako instrumentu kontroli sądowej nie może uzasadniać takiej wykładni polskiego prawa, która prowadzi do marginalizacji, a niekiedy wręcz do praktycznej eliminacji możliwości wykorzystania istniejącego instrumentu kontroli.
Orzecznictwo Trybunały Konstytucyjnego
W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2002 w sprawie o sygn. akt P 9/01, w który Trybunał zwrócił uwagę na właściwe rozumienie prawa do sądu, mianowicie „Zgodnie z poglądami doktrynalnymi na prawo to składają się: prawo dostępu do sądu (uruchomienia procedury), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia. W sądowym postępowaniu cywilnym prawa te realizowane są między innymi poprzez zagwarantowanie równouprawnienia stron, skorelowanego z konstytucyjną zasadą równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP oraz przez uprawnienie stron do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Zasada równości ma przy tym znaczenie szczególne, bowiem strony postępowania cywilnego muszą mieć równe prawa procesowe i jednakową możliwość obrony swych praw i interesów, w tym zgłaszania żądań i wniosków, przedstawiania twierdzeń i dowodów oraz korzystania ze środków zaskarżenia. Najistotniejszym wyrazem równości stron jest ich prawo do bycia wysłuchanymi przez orzekający sąd”.
Podobnie w wyroku z 9 czerwca 1998 w sprawie o sygn. akt K 28/97 Trybunał stwierdził: „Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym. bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd”.
Podkreślić należy, że prawo do sądu nie można rozumieć jako uprawnienie do żądania rozstrzygnięcia sprawy przez dowolny organ w dowolnej procedurze. Prawo to należy interpretować z uwzględnieniem art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, a więc jest ono realizowane przez prawo dostępu do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości (vide: postanowienie Trybunału Sprawiedliwości z 8 lutego 2020 w sprawie o sygn. akt Ts 180/99). Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, a nie Krajowa Izba Odwoławcza.
Co za tym idzie uznać należy, że umorzenie postępowania skargowego z uwagi na unieważnienie postępowania przez zamawiającego, czyni kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawia stronę prawa do sądu, w szczególności prawa do wyroku sądowego oraz prawa do dwuinstancyjności postępowania.
Nadto, wyrok wydany przez Krajową Izbę Odwoławczą w obrocie prawnym pozostaje nieuchylony. Powyższe może doprowadzić do sytuacji, gdzie w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Rozstrzygnięcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
Celem przeprowadzenia postępowania jest udzielenie zamówienia publicznego i zawarcie umowy z wybranym wykonawcą. Nie jest to jednak jedyne rozstrzygnięcie, które może zapaść w postępowaniu przetargowym.
Art. 254 Pzp określa dwa możliwe sposoby zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia, tj. zawarcie umowy albo unieważnienie postępowania.
Unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
Biorąc powyższe pod rozwagę, nie sposób się zgodzić z argumentacją sądu jakoby ewentualnie ustalone naruszenia nie mogłyby mieć wpływu na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, gdyż postępowanie to nie toczy się już wobec jego unieważnienia (vide: postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy z 16 września 2021, sygn. akt XXIII Zs 79/21).
Odesłanie do przepisu art. 544 ust. 1 pkt 1) Pzp stanowi, że sąd uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów przez Izbę, które miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Co za tym idzie, aby doszło do uwzględnienia skargi konieczne jest łączne spełnienie dwóch obligatoryjnych przesłanek, mianowicie: naruszenie przepisów ustawy oraz wpływu tego naruszenia – choćby potencjalnego – na wynik postępowania.
Skoro jednym z wyników postępowania jest jego unieważnienie to warto się zastanowić, czy opisanie przedmiotu zamówienia w sposób mogący utrudniać zachowanie uczciwej konkurencji mogło doprowadzić do sytuacji, w której tylko jeden wykonawca mógł złożyć ważną ofertę w zawyżonej cenie, co w konsekwencji mogło doprowadzić do unieważnienia postępowania z przyczyn leżących po stronie zamawiającego.
Biorąc pod uwagę zasadę logicznego rozumowania oraz doświadczenie życiowe, czynność zamawiającego w postaci opisania przedmiotu zamówienia w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami prawa zamówień publicznych, niewątpliwe może mieć wpływ na jego wynik, tj. na unieważnienie tegoż postępowania.
Wykonanie umowy jako przesłanka umorzenia postępowania skargowego
Unieważnienie postępowania jest analogiczne do sytuacji, kiedy w trakcie postępowania skargowego doszło nie tyle do zawarcia umowy, ale również do jej wykonania w całości. W judykaturze różnie oceniano kwestię wykonania umowy w kontekście przesłanki stanowiącej umorzenie postępowania skargowego. Początkowo uważano, że całkowite wykonanie umowy stanowi przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania skargowego. Zmiana linii orzeczniczej w tym zakresie nastąpiła po wydaniu przez Sąd Najwyższy postanowienia z 17 maja 2019 w sprawie o sygn. akt IV CSK 69/18.
Co ciekawe, argumentacją przemawiającą za przychyleniem się do prezentowanego stanowiska, w świetle którego całkowite wykonanie umowy nie uzasadnia umorzenia postępowania skargowego z powodu zbędności wyroku, jest zapewnienie rzeczywistej kontroli orzeczenia wydanego w postępowaniu odwoławczym i pełnej realizacji prawa do sądu w ramach środków ochrony prawnej. „Niedopuszczalne jest bowiem, aby podmiot biorący udział w postępowaniu sądowym został pozbawiony ochrony prawnej wskutek działań od niego niezależnych, na które nie ma wpływu. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy skarżącym jest odwołujący, a umowa w sprawie zamówienia publicznego – zawarta między zamawiającym a interwenientem – zostanie wykonana do czasu rozpoznania skargi przez sąd. Wówczas zakończenie postępowania skargowego o charakterze formalnym poprzez umorzenie z powodu wykonania umowy pozbawia skarżącego weryfikacji merytorycznej zaskarżonego orzeczenia i w efekcie czyni skargę środkiem ochrony prawnej o charakterze pozornym” (vide: H. Nowak, M. Winiarz, Prawo zamówień publicznych Komentarz, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2021, str. 1408).
Unieważnienie postępowania z uwagi na fakt, że cena lub koszt najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia jest niewątpliwie niezależne od podmiotu biorącego udział w postępowaniu i nie ma on na to realnego wpływu. O ile w przypadku innych przesłanek, zarówno obligatoryjnych jak i fakultatywnych, wykonawca teoretycznie mógłby złożyć odwołanie, o tyle w sytuacji przedstawionej powyżej trudno byłoby wykonawcy (a wręcz praktycznie jest to niemożliwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy zamawiający poinformuje, że nie ma możliwości zwiększenia środków) udowodnić, że taka czynność zamawiającego narusza ustawę Pzp. Co w konsekwencji oznacza pozbawienie skarżącego, którm jest wykonawca/odwołujący, weryfikacji merytorycznej zaskarżonego orzeczenia.
Niejako na marginesie, umorzenie postępowania skargowego czyli de facto pozbawienie strony skarżącej prawa do sądu, prawa do dwuinstancyjności postępowania skutkuje również naruszeniem prawa do zaskarżania orzeczeń oraz prawa do równego traktowania, wyrażonego w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Koszty postępowania odwoławczego oraz skargowego są w dalszym ciągu w wygórowanej wysokości i są czynnikiem utrudniającym, a czasami wręcz uniemożliwiającym dostęp do sądu. Opłata sądowa w przypadku zamówień na roboty budowlane wynosi 60 000 PLN. Uiszczając taką opłatę odwołujący nie wie czy jego skarga zostanie rozpatrzona merytorycznie, bowiem w trakcie postępowania skargowego, zamawiający może unieważnić postępowanie. W takiej sytuacji skarżący nie tylko zostanie pozbawiony prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd, ale również poniesie bardzo wysokie koszty postępowania skargowego.
Zmiana żądania w przypadku unieważnienia postepowania
Sąd zamówień publicznych wydaje orzeczenie z uwzględnieniem zasady jego aktualności. Zasada aktualności orzeczenia sądowego ma na celu zapobieżenie niebezpieczeństwu rozstrzygania w postępowaniu skargowym o żądaniu, które utraciło już aktualność oraz ma zapewnić stronom i uczestnikom postępowania sądowego ochronę adekwatną do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy (vide: H. Nowak, M. Winiarz, Prawo zamówień publicznych Komentarz, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2021, str. 1408). Jeśli unieważnienie postepowania o udzielenie zamówienia publicznego nastąpiło dopiero w trakcie postępowania skargowego (do którego zastosowanie mają przepisy kpc o apelacji) to zasadne jest skorzystanie z art. 383 KPC i biorąc pod uwagę zmianę okoliczności, wnosić o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie odwołania i stwierdzenie naruszenie przepisów ustawy.
Podsumowanie
Celem postępowania skargowego jest kontrola orzeczenia wydanego w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Izbą Odwoławczą. Kontrola ta w pełni realizuje zasady wyrażone w Konstytucji, tj.: prawa do sądu, prawa do zaskarżenia orzeczeń i dwuinstancyjności postępowania jak również prawa do równego traktowania, w ramach systemu środków ochrony prawnej. Zakończenie postępowania skargowego poprzez jego umorzenie pozbawia stronę weryfikacji merytorycznej zaskarżonego orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej i w efekcie czyni skargę środkiem ochrony prawnej o charakterze pozornym. Brak precyzyjnych przepisów w powyższym zakresie może naruszać prawo strony do otrzymania orzeczenia przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd – przez organ sprawujący wymiar sprawiedliwości.
- Szukasz szkoleń prawniczych? Sprawdź nasz kalendarz wydarzeń >>>
- Abonament szkoleniowy. Sprawdź ile zaoszczędzisz >>>
