Artykuł pierwotnie ukazał się w piśmie
Dostęp do drogi publicznej – możliwe ujęcia oraz znaczenie dla realizacji inwestycji
Zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest jednym z ważniejszych zagadnień z perspektywy realizacji procesu inwestycyjnego. Dostęp działki budowlanej do drogi stanowi bowiem jeden z podstawowych warunków umożliwiających jej zagospodarowanie, w tym przede wszystkim jej zabudowanie.
Konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej materializuje się już na etapie przygotowania inwestycji – najpierw jako kwestia istotna dla ustalenia jej lokalizacji, a następnie na etapie uzyskiwania odpowiednich zezwoleń realizacyjnych. Nie można również pominąć tego zagadnienia przy analizie możliwości podziału nieruchomości, co niejednokrotnie jest konieczne dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym ustalenie, czy nieruchomość ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej, może być kluczowe dla powodzenia planowanego procesu deweloperskiego.
Po pierwsze więc dostęp do drogi publicznej decyduje o tym, że w ogóle możemy mieć do czynienia z działką budowlaną w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym („u.p.z.p”). Przez „działkę budowlaną” w świetle tej ustawy należy bowiem rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).
Ponadto, zgodnie z art. 61 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy oprócz innych przesłanek teren zamierzenia inwestycyjnego posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p).
Zgodnie natomiast z artykułem 5 ust. 19 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane („Prawo budowlane”) obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając (m.in.) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Zapewnienie właściwego dostępu do drogi publicznej jest również jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę bądź skutecznego dokonania zgłoszenia budowy w trybie art. 30 Prawa budowlanego.
Ponadto niekiedy osiągnięcie zakładanych parametrów inwestycji, a w szczególności uzyskanie konkretnego kształtu działki umożliwiającego posadowienie na niej budynku zapewniającego maksymalizację przychodu z inwestycji powoduje konieczność podziału danej nieruchomości. W tym przypadku zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej warunkuje prawną możliwość takiego podziału. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej.
Niniejszy artykuł ma na celu podsumowanie najistotniejszych kwestii związanych z dostępem do drogi publicznej na gruncie wyżej wymienionych ustaw, jak też zasygnalizowanie najczęściej pojawiających się w praktyce wątpliwości związanych z tym zagadnieniem.
Pojęcie drogi publicznej
Rozważania o dostępie do drogi publicznej należy jednak zacząć od omówienia podstawowych pojęć. Skoro więc mówimy o dostępie do drogi publicznej jako warunku realizacji inwestycji, należy zacząć od wyjaśnienia, czym owa droga publiczna jest.
Ustawa o drogach publicznych wskazuje, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne.
Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są natomiast drogami wewnętrznymi.
Warto też zauważyć, że ustawa o drogach publicznych dokonuje rozróżnienia pomiędzy pasem drogowym a samą drogą. Zgodnie z definicją legalną zawartą w powyższej ustawie pasem drogowym jest grunt wydzielony liniami granicznymi wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, natomiast drogą jest tylko ta część pasa drogowego, która stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego.
W związku z powyższym w praktyce wątpliwości zrodziła kwestia czy pod pojęciem dostępu terenu przyszłej inwestycji do drogi publicznej należy rozumieć dostęp do pasa drogowego czy też do drogi?
Naczelny Sąd Administracyjny przeciął powyższe wątpliwości przesądzając, iż pod pojęciem „nieruchomości położonej przy drodze” należy rozumieć taką, która graniczy bezpośrednio z granicą nieruchomości stanowiącą pas drogowy (por. wyrok NSA z 17.06.2008 r., II GSK 171/08).
Kwestia dostępu do drogi publicznej na gruncie różnych aktów prawnych
Dostęp do drogi publicznej na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Uwagi ogólne
Jak wskazano powyżej ustawa ta wprowadza zasadę, zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2).
Co ważniejsze jednak, w u.p.z.p. zawarta została definicja legalna dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 14 tej ustawy, kiedy mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Z powyższego wynika, że u.p.z.p przewiduje trzy alternatywne sposoby zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej może więc być zapewniony jako dostęp: a) bezpośredni, b) przez drogę wewnętrzną lub c) przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Z powyższych sposobów najmniej wątpliwości w praktyce budzi kwestia ustanowienia służebności drogowej. Dużo więcej wątpliwości budzi kwestia dostępu bezpośredniego i dostępu pośredniego.
Dostęp bezpośredni
Dostęp bezpośredni nie doczekał się swojej definicji legalnej. Przyjmuje się jednak, że dostęp bezpośredni polega na bezpośrednim graniczeniu inwestycji z drogą publiczną. Zagadnienie to było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów. Niestety nadal brak jest spójnego rozumienia tego pojęcia.
Część judykatury stoi na stanowisku, że w celu ustalenia czy mamy do czynienia z dostępem bezpośrednim powinniśmy zbadać przede wszystkim, czy w obrocie istnieje ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej zezwalająca na lokalizację zjazdu.
Jak np. stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2013 r. (IV SA/Wa 2928/12): „w celu przyjęcia, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, będący bezpośrednim dostępem do takiej drogi, w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu”. Sąd ten wydaje się kontynuować powyższą linię orzeczniczą, gdyż w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. (IV SA/Wa 692/19) stwierdził: „aby przyjąć, na potrzeby u.p.z.p., że dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, który jest bezpośrednim dostępem do takiej drogi, to w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu. Dostęp do drogi publicznej musi być dostępem nie tylko faktycznym ale i prawnym, a sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi.”
Można jednak zaobserwować stanowiska zgoła odmienne, jak np. wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 617/15, gdzie sąd zaprezentował następujące stanowisko: „ustawodawca przewidział zasadniczo dwie sytuacje, w których uznaje, że nieruchomości (wydzielane działki) mają zapewniony dostęp do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, jeśli działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej drogi na drogę publiczną, oraz dostęp pośredni – realizowany przez wydzielenie z dzielonej nieruchomości działki stanowiącej drogę wewnętrzną, wraz z ustanowieniem na tej działce odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu lub z jednoczesnym zbyciem wraz ze zbyciem wydzielanych działek udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną albo – jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem – ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych.”
Jak więc wynika z powyższego w tym przypadku sąd uznał, że w przypadku dostępu bezpośredniego wystarczające jest żeby istniała możliwość urządzenia zjazdu na drogę publiczną – nie wymaga natomiast, aby taka decyzja faktycznie została wydana. To drugie stanowisko wydaje się bardziej prawidłowe, biorąc pod uwagę m.in., że ustawa o drogach publicznych wymaga dołączenia decyzji o lokalizacji zjazdu dopiero do wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowy, a nie już do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Dostęp pośredni – przez drogę wewnętrzną
Dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu.
Czym jednak jest droga wewnętrzna?
Jak wskazano powyżej zgodnie z definicją ustawową drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Drogami wewnętrznymi będą także drogi w osiedlach mieszkaniowych czy drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2004 r., OSK 752/04) lub drogi leśne (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 802/12. )
Tutaj warto podkreślić, że w przeciwieństwie do zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez służebność (co będzie omówione niżej) droga wewnętrzna musi realnie istnieć, tzn. bezpośrednio graniczyć z terenem przyszłego zamierzenia inwestycyjnego oraz z drogą publiczną.
Grunt, na którym posadowiona jest droga wewnętrzna, może należeć do podmiotu publicznoprawnego, jakim jest Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego albo podmiotu prywatnego.
W związku z powyższym w praktyce zrodziło się pytanie, czy, w przypadku dostępu poprzez drogę wewnętrzną na etapie ustalania warunków zabudowy konieczne jest dodatkowe zapewnienie tytułu cywilnoprawnego do korzystania z takiej drogi.
Odpowiedzi na tak postawione pytanie udzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. w sprawie o sygnaturze akt. II OSK 328/18: „w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, że przepis art. 2 pkt 14 przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej”.
Niemniej jednak w orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska dotyczącego obowiązku posiadania przez inwestora – na etapie ustalania warunków zabudowy – tytułu prawnego pozwalającego na korzystanie z cudzej nieruchomości umożliwiającej pośredni dostęp do drogi publicznej. Wydaje się jednak, że judykatura w przeważającej części podziela przedstawione powyżej stanowisko NSA.
Przykładowo warto wskazać na następujące orzeczenia (odnoszące się jednak głównie do przypadku gdy dana droga wewnętrzna jest własnością podmiotu publicznego):
„W gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej – ulicy o nadanej nazwie – to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r. II OSK 2121/12).
„Jeżeli droga wewnętrzna ma charakter powszechnie, publicznie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do wymagania od inwestora legitymowania się zgodą właściciela działki drogowej na korzystanie z niej w związku z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego” (wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15).
„Wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić także wtedy, gdy dostęp do drogi publicznej jest zagwarantowany przez drogę wewnętrzną, w szczególności powszechnie dostępną ulicę stanowiącą drogę wewnętrzną” (wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18).
Niemniej jednak, w przypadku gdy droga wewnętrzna jest własnością podmiotu prywatnego nie da się wykluczyć, iż na etapie wydawania pozwolenia na budowę, organ jednak będzie wymagał od inwestora legitymowania się stosownym tytułem prawnym do korzystania z takiej drogi.
Na gruncie dostępu pośredniego do drogi publicznej w praktyce pojawiły się też wątpliwości, czy w przypadku gdy dana inwestycja jest realizowana na kilku działkach, to czy każda z nich musi posiadać dostęp do drogi publicznej, czy wystarczy jest aby taki dostęp posiadała tylko jedna lub kilka z nich.
Judykatura również udzieliła odpowiedzi na tak postawione pytanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r., w sprawie o sygnaturze II OSK 504/12 zauważył bowiem, że: „art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Przepis ten posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi więc o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który tak jak w rozpatrywanej sprawie może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować więc należy, że wystarczającym jest aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej tak jak statuuje to przepis, a nie każda odrębna działka ewidencyjna wchodząca w skład tego terenu.”
Dostęp pośredni – poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej
Zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności jest trzecim alternatywnym sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej przewidzianym w u.p.z.p.. W tym zakresie u.p.z.p. odwołuje się do art. 145 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej.
Warto zauważyć, że w przeciwieństwie do zapewnienia dostępu przez drogę wewnętrzną, w przypadku zapewnienia dostępu poprzez ustanowienie służebności niewymagane jest, aby istniała jakakolwiek droga zapewniająca taki dostęp.
Dostęp do drogi publicznej na gruncie Prawa budowlanego
Jak wspomniano wyżej, akt ten konstytuuje wymóg zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej jako warunku uzyskania pozwolenia na budowę lub skutecznego dokonania zgłoszenia.
Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. tej ustawy projekt budowlany powinien zawierać – stosownie do potrzeb –w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych oraz w akcie wykonawczym do niego (tj. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r).
Dostęp do drogi publicznej na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami
Nieco inaczej, (chociaż zasadniczo zbieżnie z rozumieniem tego pojęcia na gruncie u.p.z.p.) rozumiane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z tą ustawą za dostęp nieruchomości do drogi publicznej uważa się:
- dostęp bezpośredni, gdy wydzielone działki gruntu graniczą z drogą publiczną już istniejącą, albo powstałą w wyniku przeprowadzonego podziału w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, przy czym nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną;
- ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
Dostęp faktyczny a prawny
W praktyce i orzecznictwie pojawiły się również rozbieżności dotyczące tego, czy przez „dostęp do drogi publicznej” (na potrzeby uzyskania decyzji WZ) rozumieć należy dostęp wyłącznie faktyczny (tj. rzeczywistą możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną), czy też winien to być również dostęp zagwarantowany prawnie.
Pierwszy pogląd zakłada, iż przesłanka dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej będzie spełniona wówczas, gdy zapewniony będzie faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.
Zwolennicy tego poglądu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015, II OSK 2209/13) argumentują, iż wskazane rozumienie przesłanki „dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej” wynika z analizy istoty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie można bowiem wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji.
Niemniej jednak dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny.
Pogląd przeciwny zakłada natomiast, iż przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć należy jako faktyczną oraz prawnie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną.
W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 października 2020 r., II OSK 2405/20: „zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa sposoby zapewnienia nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Pierwszym z nich jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością, drugim zaś dostęp przez drogę wewnętrzną. Przy czym zaznaczyć należy, że dostęp do drogi publicznej w świetle przepisu art. 2 pkt 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny.”
Niemniej jednak wydaje się, że w orzecznictwie dominuje pogląd przedstawiony jako pierwszy.
Należy również nadmienić, że dostęp do drogi publicznej powinien być również zapewniony w sposób trwały. Takiego charakteru nie będzie miał dostęp czasowy lub dostęp oparty na stosunku obligacyjnym pomiędzy inwestorem na nieruchomości pozbawionej dostępu a właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Trudno też mówić o takim dostępie w sytuacji, gdy dostęp jest zapewniony na podstawie względnie wiążącego stosunku obligacyjnego takiego jak np. najem.
Kwestia stanu technicznego drogi publicznej
W nawiązaniu do rozważań o faktycznym dostępie do drogi publicznej w praktyce pojawiły się wątpliwości, czy dla potwierdzenia faktycznego dostępu do drogi publicznej (na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy) istotny jest standard tej drogi.
Wydaje się, że w tym zakresie orzecznictwo jest zasadniczo jednomyślne.
„Skoro drodze nadano status publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, przez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z drogi przy ustalaniu warunków. Niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest ze względu na parametry drogi za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. (…) Dla pojęcia, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, bez znaczenia jest czy spełnia ona określone odrębnymi przepisami warunki techniczne, a więc kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 upzp” (tak: wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 roku, sygn. akt. II OSK 2246/13, wyrok NSA z 4 lutego 2015 roku, sygn. II OSK 2381/13, wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2013 roku, sygn. II SA.Kr 305/13, wyrok WSA w Krakowie z 29 lutego 2016 roku, sygn. II SA/Kr 1636/15, Wyrok WSAw Rzeszowie z dnia 1 marca 2023 r. II SA/Rz 1091/22).
Należy jednak podkreślić, iż na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie ma podstaw do badania spełnienia przez ten dostęp warunków technicznych, ale ma to znaczenie na etapie udzielania pozwolenia na budowę lub skutecznego dokonania zgłoszenia.
Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Powyższe rozporządzenie określa również minimalne parametry takiego dojścia i dojazdu. W związku z powyższym wydanie pozwolenia na budowę lub skuteczne dokonanie zgłoszenia będzie możliwe wyłącznie, jeżeli zapewnione zostaną parametry dojścia i dojazdu do drogi publicznej określone w powyższym rozporządzeniu.
Podział nieruchomości a dostęp do drogi publicznej
W razie podziału prawnego nieruchomości (czyli polegającego na zbyciu przez właściciela jednej lub niektórych z sąsiadujących ze sobą działek gruntu) należy zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkich nieruchomości powstałych w drodze podziału. Obowiązek taki wynika z art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami („u.g.n.”), zgodnie z którym podział jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej.
Dostęp do drogi publicznej musi być zapewniony albo jako dostęp bezpośredni (nieruchomość graniczy z drogą publiczną) albo przez nabycie udziałów we współwłasności drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, albo poprzez ustanowienie służebności umożliwiającej dostęp do takiej drogi lub też ustanowienie innych służebności.
Jak więc wynika z powyższego pojęcie dostępu do drogi publicznej na gruncie u.g.n. jest zasadniczo zbieżne z rozumieniem tego pojęcia na gruncie u.p.z.p., niemniej jednak ta pierwsza ustawa kładzie większy nacisk na aspekty cywilistyczne tego pojęcia.
Każda z działek, która powstanie z podziału powinna posiadać dostęp do drogi publicznej. Po zbyciu jednej z działek, które powstały w drodze podziału geodezyjnego, zarówno ta działka, jak i działki, które nie były przedmiotem zbycia muszą mieć zagwarantowany dostęp do drogi publicznej.
Należy również podkreślić, iż, zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego nieważna jest umowa przeniesienia własności wydzielonej nieruchomości, zawarta bez spełnienia warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawierała taki warunek (Uchwała SN z 4 czerwca 2009 r., III CZP 34/09).
Zakończenie
Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, iż dostęp do drogi publicznej jest materią, którą można analizować z wielu punktów widzenia. Niestety, wobec rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, praktyka organów wydających różnego typu decyzje umożliwiające realizację inwestycji (gdzie zapewnienie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej warunkuje możliwość ich wydania) potrafi być diametralnie różna.
W związku z powyższym inwestorzy już na etapie planowania inwestycji powinni szczególnie uważnie przyjrzeć się tej kwestii, tak aby potem nie narazić się na opóźnienia w realizacji inwestycji, jak też uniknąć ewentualnych dodatkowych kosztów wynikających z konieczności szybkiego zabezpieczenia takiego dostępu.
Autor:
Barbara Pancer, Radca prawny, Local Partner – Greenberg Traurig.
Artykuł pierwotnie ukazał się w piśmie